Lápossy Attila: Az állam, mint szövetséges -alapjog - elméleti széljegyzet a hajléktalanság megelőzéséhez

 

Drámaian kevés szociális lakás, növekvő eladósodás, uzsorakamatok, elárverezett ingatlanok, kilakoltatások, újratermelődő szegénység és kiszolgáltatottság. Néhány, a hajléktalanná válással kapcsolatos hívószó, amelyek az ombudsmani gyakorlatból, az egyes jelentésekből is gyakran visszaköszönnek. Nem lehet kérdéses, hogy a kirekesztődés, a szegregáció, a lecsúszás, a szociális ellehetetlenülés, és ennek végső fokozata, utolsó stádiuma, a hajléktalanná válás olyan folyamatok, amelyekkel szemben valamennyi államnak hathatósan küzdenie kell.

Röviden előadásom kiindulópontjaként két kérdést fogalmaztam meg. Elsőként: lehet-e az állam megmentője helyett inkább szövetségese a bajba került, a hajléktalanság felé sodródó polgárának? Érvényesülhet-e alkotmányosan egy, a megelőzésre és az egyéni önrendelkezési jogra építő, alapjogvédő állami attitűd? Másodikként: milyen eszközökkel képes hozzájárulni az állampolgári jogok országgyűlési biztosa a hajléktanná válás hatékonyabb megelőzéséhez? Az első kérdés eldöntéséhez mindenek előtt azt kell megvilágítani, hogy az államot a hajléktalanná válás megelőzésével kapcsolatban milyen alkotmányos kötelezettségek terhelik, felhozhatóak-e alapjogi érvek a preventív beavatkozás mellett. A második kérdés kapcsán az is vizsgálható, hogy egyfajta proaktív ombudsmani szerepfelfogás - a hagyományos eszközökön túl - milyen újabb lehetőségeket rejt magában a szociális jogok védelmének szférájában.

A hajléktalanság olyan társadalmi probléma, amely esetében a megelőzés eszközrendszerére kell nagyobb hangsúlyt helyezni. A megelőzés sikeres receptjének egyik titka a komplex megközelítés, azaz, ha a megoldások keresésekor a problémához megfelelő nyitottsággal közelítünk, nem fogadjuk el egyetlen szempont kizárólagosságát. Közkeletű tévedés például, hogy egyes, az egész társadalom számára negatív tendenciák, mint a hajléktalanná válás, csupán a jogi eszközrendszer, pláne represszív szankciórendszer csatasorba állításával leküzdhetőek. Az alapjogi nézőpont egy olyan szerencsés - a konkrét jogi szabályozáson túlmutató, de a parttalan (jog)filozofálgatást elkerülő - elvi magaslatot jelenthet, ahonnan áttekinthető egy-egy társadalmi "problémavölgy". A jogi beavatkozás zónáinak kiválasztásához biztosan kapóra jön az alapjogi megközelítés, amely az állam szerepéről vallott elképzelésünket is megvilágítja.

Az állam szerepéről és lehetőségeiről gyakran és sokat vitázunk, különösen akkor, ha szociális támogatási rendszer a téma, kinek mennyi és hogyan járjon, kinek mire van joga, és mire nincs. Az alapjogi érvek - az emberi méltóság védelme- azonban sajnálatosan hiányoznak ezekből a vitákból, vagy háttérbe szorulnak a számok, közgazdasági, szociológiai és természetesen politikai szempontok között. Jelen fórumnak az egyik célja, hogy az alapjogi érveket is bevonja, sőt kiemelje a hajléktalanná válásról folytatott diskurzus során.

Az állam szerepe az alapjogok szférájában is változó, az első generációs szabadságjogoknál - ebbe a körbe tartozik az élethez és emberi méltósághoz való jog, a véleményszabadság, vagy éppen a lelkiismereti és vallásszabadság - be nem avatkozó attitűdöt várunk el: azt, hogy tartsa tiszteletben szabadságunkat. A jogi garanciák annak a szolgálatába kell, hogy álljanak, hogy az illetéktelen beavatkozást kizárják, az államot keretek közé szorítsák, például ahogy egy ismert alkotmánybírósági tézis szól, senkit ne kényszeríthessen olyan helyzetbe, amely meghasonlásba viszi önmagával.

A második generációs gazdasági és szociális jogok (így például az egészséghez vagy a szociális biztonsághoz való jog) esetében éppen ellenkező a helyzet, az államtól beavatkozást várunk el, gondoskodjon a rászoruló polgárairól, ennek keretében hozzon létre és működtessen szociális, egészségügyi intézményeket, ösztönözze a munkahelyteremtést, adott esetben támogatásokat, segélyeket folyósítson. Nem mondható ugyan, hogy az első generációs szabadságjogok biztosítása éppenséggel ingyenes volna, de a szociális jogoknál fokozottan jelen van az állam teherbíró képességére való hivatkozás. Az anyagi források, a rendelkezésre álló közpénzek ugyanis végesek. Az alapjogi garanciáknak itt az a rendeltetésük, hogy - különösen rosszabb időkben, gazdasági válságok esetén - egy minimum megélhetési szintet védelmezzenek, a rendszert egészében fenntartsák, ne kizárólag az állam tetszőleges mérlegelésén múljon a védelmi szint csökkentése.

A harmadik generációs jogok (köztük az egészséges környezethez való jog, a fogyatékosok jogai, a betegjogok, a fogyasztóvédelmi jogok) azért különlegesek, mert ugyan fokozottan megjelenik bennük az esélyegyenlőséget előmozdító állami beavatkozás, de az állam itt egyfajta szövetségesi szerepbe kerül. Azokban az élethelyzetekben, amikben az egyén kiszolgáltatott, például egy egészségügyi intézményben vagy egy nagy multinacionális céggel szemben, mint fogyasztó, ezt az asszimetriát próbálja orvosolni, a jogi garanciákkal ellensúlyozni. Biztosítja az információhoz jutását, jogi megoldásokkal könnyíti meg a jogérvényesítés lehetőségét, külön jogvédő intézményeket állít fel, a civil szféra, civil jogvédők tevékenységére is épít.

Az állam jellemzően akkor avatkozik be, ha már "baj van", ha az utcára kerül valaki, így élete, testi épsége, egészsége vagy éppen méltósága közvetlen veszélynek van kitéve. A hajléktalanság területén az állam alkotmányos kötelezettségei elsődlegesen a már létrejött probléma kezelésével hozhatók kapcsolatba, vizsgálni kell azonban a preventív beavatkozás lehetőségeit. Dilemma, hogy van-e bármilyen lehetőség az állam részéről arra, hogy megelőző intézkedéseket alkalmazzon: a hajléktalanság "forrásaira", kiváltó okaira tekintettel avatkozzon be.

Egy közkeletű hasonlattal élve, a pohár lehet félig üres, illetve lehet félig tele. Félig üres - mondhatnánk némileg pesszimistán, mivel a rászorulókról való kiterjedt szociális gondoskodás pusztán egy elvont államcél, a szociális biztonság az Alkotmánybíróság olvasatában csak egy nem "forintosítható" megélhetési minimum biztosítását foglalja magában, az esélyegyenlőség biztosítása - szemben a jogegyenlőség biztosításával - nem kötelezettség, hanem lehetőség, program, szabad mérlegeléssel. Az államot tehát igen nehéz rászorítani a preventív cselekvésre, ugyanis kevés tényleges ütőkártya van a kezünkben.

Juthatunk azonban arra a következtetésre, hogy félig teli az a pohár: a megélhetési minimum biztosítása bizonyos szint után kikényszeríthető, a szociális rendszer átalakításánál az állam mozgástere nem korlátlan, érvényesülnie kell a jogbiztonság követelményének (pl. átmeneti idő), a szerzett jogok védelmének, vagy éppen a diszkriminációtilalomnak, és fokozottan figyelembe kell venni a rászorultság elvét. A pohárra vonatkozó nézeteinket nagyban befolyásolja, hogy kikényszeríthető alanyi jogi jellegű jogosultságokat várunk-e el az államtól. Az "alanyi jogiasítás", így a szociális biztonsághoz való jogból az újabb és újabb alanyi jogok levezetése azonban - bár dogmatikailag kétségtelenül a legkényelmesebb megoldás - az ún. "alapjogi infláció" veszélyét hordozza magában. Ez a kérdés állt 2000-ben, az Alkotmánybíróság lakhatáshoz való joggal kapcsolatos határozatának középpontjában.

Az elméleti vitát itt nem lezárva, realista szemszögből nézve az Alkotmányból egyenesen nem következik kikényszeríthető kötelezettség, de az állam részéről határozottan megfontolandó, hogy a "csúszós lejtő" legelső szakaszában avatkozzon be a rászorulók érdekében. Minél korábban teszi ugyanis, annál kevesebb anyagi áldozatra van szükség, és - ami a legfontosabb - annál kevesebb potenciális alapjogsérelmet okoz. A prevenció indokoltsága csak fokozódik, ha gyermekek, egész családok kerülnek krízishelyzetbe, vagy éppen, ha a pszichiátriai otthonokból kikerülő beteg emberekről, a gyermekvédelmi szakellátásból kikerülő fiatalokról beszélünk. Ilyen esetekben az állam alkotmányos felelőssége is egyértelműen megnő, könnyebb a kikényszerítés, például az állam objektív gyermekvédelmi kötelezettségére hivatkozva.

A hajléktalanság megelőzésének alapjogi receptjében a beavatkozó és a szövetségesi szerepnek egyaránt érvényesülnie kell, de - szemben a hajléktalan lét, hajléktalanság kezelésével - egyértelműen utóbbi a hangsúlyos. Joggal mondható ugyanakkor, hogy a betegek,a fogyatékosok, vagy éppen a fogyasztók - ha nem is könnyen - behatárolható csoportot képeznek, míg a hajléktalanság határára kerülők nem. A hajléktalanná válás folyamata, okai gyakran személyenként eltérőek, de léteznek olyan területek, tipikus élethelyzetek, ahol az állam - természetesen a civil szférával együttműködve - az alapvető jogok korlátozása nélkül, hatékonyan képes segítséget nyújtani. Méghozzá olyan módon, hogy az egyéni autonómia tiszteletben tartása mellett a cselekvési szabadságot mozdítja elő.

Az országgyűlési biztos egy társadalmi probléma mögött álló összefüggés-rendszer feltárása során autonóm, objektív és neutrális módon, kizárólag alapjogi érvek felsorakoztatásával és összevetésével tesz eleget az Alkotmányban kapott mandátumának. A proaktív szemléletet követő bizonyos feladata azonban nem feltétlenül ér véget ott, ahol a "kemény" alapjogi érvek elfogynak: az állami, önkormányzati és civil szféra együttműködését összehangolva, a jogvédő erőket, eszközöket koordinálva a kiszolgáltatott személyek problémáira kell irányítania a társadalom, a nagyobb nyilvánosság figyelmét. Az országgyűlési biztosnak tevékenysége során figyelembe kell vennie, hogy a rászorulók, az érdek- és jogérvényesítésre, panaszkodásra kevésbé képes társadalmi csoportba tartozók számára ő tekinthető a megbízott jog- és érdekérvényesítőnek, illetve az igények megfogalmazójának.

A biztosok az intézmény működésének első napjaitól kezdve szembesültek olyan panaszokkal, amelyekkel kétségbeesett, a létminimumszélére sodródott emberek fordultak hozzájuk. Az országgyűlési biztosok több jelentésükben is utaltak a hajléktalanná válást megelőző (jog)intézmények jelentőségére, ugyanis ezek az esetek döntő többségében nemcsak emberségesebb, de egyúttal lényegesen olcsóbb megoldásokat eredményezhetnének.

Az ombudsmani gyakorlat alapján négy konkrét területet, négy markáns frontot is meg lehet határozni, ahol a jogi eszközrendszert formába öntő alapjogi érveknek komoly szerepük van, és ahol a határozott ombudsmani szerepvállalás is lényeges lehet.

1.      A szociális védelmi szint, az ellátórendszer olyan - az emberi méltósághoz való jog figyelmen kívül hagyásával járó - csökkentése, amely az emberek sokaságát juttatja a létminimum határára, vagy a különösen kiszolgáltatott emberekre mér súlyos csapást. A szociális biztonság szintje, a környezetvédelemhez hasonlóan (sőt még fokozottabban), nem képes elviselni a gyakori vagy komolyabb kilengéseket. Az elért szociális védelmi szint csökkenésének szigorú feltételekhez, a korlátozás szükségességének és arányosságának vizsgálatához kötése - az egészséges rendszerre nézve, általánosságban meglehet túlzó, de speciális, konkrét esetekben segítséget jelenthet.

2.      A szövetséges attitűd legkézenfekvőbb megnyilvánulása a problémakezelésben nyújtott jogi, anyagi segítség, információátadás, új garanciák beépítése például hatékony ellenszerei lehetnek a hajléktalanná válásnak. A közszolgáltatókkal szemben felhalmozott adósság, az adósságcsapda kialakulása, az eladósodott emberek - különösen a családok, és vele együtt a gyermekek - (gyorsított) kilakoltatása mind olyan probléma, amelyből egyenes út vezet a hajléktalan lét irányába.

3.      A szociális segélyezés területén a munkához jutás elősegítése, a közmunkáltatás szakmai és anyagi feltételrendszerének megteremtése, az oktatás, a szakképzés és átképzés szerepének növelése képes preventív hatást gyakorolni a hajléktalanság kialakulására. A sokoldalú, személyre szabott, akár életvezetési tanácsokra is kiterjedő együttműködési programok keretében hatékonyabban meg lehet teremteni a segélyezetti állapotból való kitörést, a munka világába való visszatérést. A statisztikai adatok is azt mutatják, hogy a hajléktalanok között egyre több a fiatal és iskolázatlan ember, akiknek esélyük sincs a munkaerőpiacon való elhelyezkedésre.

4.      Fokozott figyelmet kell fordítani a különösen veszélyeztetett helyzetben lévőkre, így például az állami gondoskodásból kikerülő fiatalokra, a büntetés-végrehajtásból kikerülő korábbi fogvatartottak társadalmi integrációjára.

Összegezve, az államnak igenis van alkotmányos lehetősége arra, hogy - nem annyira alkotmányjogi, hanem inkább egyfajta szemléletmódbeli paradigmaváltást végrehajtva - az állampolgár passzív segítője helyett aktív szövetségesévé váljon. Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának szerepe pedig akként határozható meg, hogy egyfajta szakmai ösztönzőként és következetes kritikusként - mandátumának korlátai mellett, lehetőségei figyelembevételével - felmutassa a szerepvállalás mellett szóló érveket, és koordinálja a feladatot.

 

A cikk az Országgyűlési Biztosok Hivatalában május 20-án, a hajléktalanná válás kérdésköréről tartott konferencián elhangzott nyitóelőadás szerkesztett változata.

 /Megjelent a Kapocs című folyóirat 2008. augusztusi számában (VII. évfolyam 4. szám). A cikket a szerző szíves hozzájárulásával közöljük./

 




Vissza az előző oldalra >