Halász Zsolt: Pénzügyi szolgáltatásokkal összefüggő problémák a hajléktalanság felé vezető úton

 

Mindannyiunk előtt ismert, hogy a hajléktalanná válás igen összetett folyamat, és számtalan oka lehet annak, hogy valaki hajléktalan lesz. Ezek közül egy, valószínűleg nem is a leggyakoribb és nem kizárólagos, de figyelmen kívül azért ne hagyható élethelyzet összefüggésbe hozható az igénybe vett pénzügyi szolgáltatásokkal. A különböző pénzügyi szolgáltatásokhoz kapcsolódó adósságok teljesítésére való képtelenséggel összefüggő elszegényedést és ezt esetlegesen követő hajléktalanná válást, illetve a hajléktalanságot könnyen eredményező adósságspirálból, valamint a hajléktalan létből való kitörés lehetőségét nagyban befolyásolja többek között az érintett személy pénzügyi helyzete, a pénzügyi intézményekkel fennálló szerződéses kapcsolatai, annak a pénzügyi szolgáltató részéről való egyoldalú módosíthatósága, nem teljesítés esetén a tartozás végrehajtásának módja, és számos egyéb probléma. Ezek a problémák a kötelmi jog alapelvei, valamint a - fogyasztóvédelmi törvényben (a továbbiakban: Fgytv.) meghatározott - fogyasztói jogok érvényesülésével szoros összefüggésbe hozhatók.

E területen az elmúlt években számos ombudsmani jelentés, illetve azokban számos ajánlás, kezdeményezés született. Ezek egy részét a címzettek elfogadták, más része a feltárt problémáknak (pl. a pénzügyi szolgáltatók ügyfeleinek fogyasztóvédelme, a pénzügyi intézmények szerepe a bankszámlákra vezetett végrehajtás teljesítésében stb.) továbbra is fennáll, illetve vannak olyan területek, jogintézmények, amelyekkel kapcsolatban ombudsmani intézkedés mindeddig nem történt (pl. magánszemélyek csődvédelme).

Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa ez év tavaszán vizsgálatot folytatott annak feltárása érdekében, hogy a pénzügyi szolgáltatásokat igénybe vevő állampolgárok fogyasztói jogainak érvényesülését a vonatkozó szabályozás, valamint az érintett állami szervek mennyiben tudják garantálni. Az országgyűlési biztos fontosnak tartotta, hogy e számos állampolgárt - nem csak és kifejezetten a hajléktalanná válás esetleges veszélye miatt - érintő kérdésekben minél több érintett állami szerv, köztük a pénzügyminiszter, az igazságügyi és rendészeti miniszter, a Pénzügyi Szervezetek Állami Felügyeletének (PSZÁF) főigazgatója, a Nemzeti Fogyasztóvédelmi Hatóság (NFH) főigazgatója, valamint az "Új rend és szabadság" programért felelős kormánybiztos véleményét figyelembe vehesse, jelentésének kiadása előtt ezért számos kérdésben - a lakossági kölcsönszerződésre vonatkozó szabályok megsértésével, az egyoldalú szerződésmódosítással, a pénzügyi intézmények tájékoztatási gyakorlatával, a szerződéses feltételek áttekinthetőségével, a követelések behajtási gyakorlatával, a lakossági hitelcsőd intézményével, a békéltető testületek eljárásával, a felelős hitelnyújtással, a PSZÁF és az NFH fogyasztóvédelmi tevékenységével kapcsolatban - kereste meg ezen intézményeket.

A vizsgálat alapvetően a pénzügyi szolgáltatásokkal összefüggő fogyasztói jogok érvényesülésének feltárására, az érintett állami intézmények vonatkozó gyakorlatára irányult, és tekintettel arra, hogy a biztos alapvető feladata az alapvető jogok védelme, a vizsgálat a jogállamiság elvéből levezethető jogbiztonság követelménye, valamint az ebből fakadó tisztességes eljáráshoz való jog érvényesülésének felülvizsgálatára terjedt ki.

A jogbiztonság, az abból fakadó tisztességes eljárás követelménye, valamint a tulajdonhoz való jog tartalma leginkább az Alkotmánybíróság vonatkozó gyakorlatából olvasható ki. Az Alkotmány 2. § (1) bekezdése szerint a Magyar Köztársaság független demokratikus jogállam. Az Alkotmánybíróság több határozatában rámutatott, hogy a jogállam nélkülözhetetlen eleme a jogbiztonság. A jogbiztonság az állam (...) kötelességévé teszi annak biztosítását, hogy a jog egésze, egyes részterületei és az egyes jogszabályok is világosak, egyértelműek, működésüket tekintve kiszámíthatóak és előreláthatóak legyenek a norma címzettjei számára. A jogbiztonság tehát nem csupán az egyes normák egyértelműségét követeli meg, de az egyes jogintézmények működésének kiszámíthatóságát is. Az alanyi jogok és kötelezettségek érvényesítésére szolgáló eljárási garanciák tehát a jogbiztonság alkotmányos elvéből következnek. Megfelelő eljárási garanciák nélkül működő eljárásban a jogbiztonság szenved sérelmet. A tisztességes eljáráshoz való jog az Alkotmányban explicit módon nem nevesített, de az alkotmánybírósági gyakorlatban az 57. § (1) bekezdésébe foglalt független és pártatlan bírósághoz való jog, illetve a 2. § (1) bekezdéséből eredő eljárási garanciák védelmének egymásra vonatkoztatásából tartalmilag levezett alkotmányos alapjog. Az Alkotmánybíróság szerint a tisztességes eljárás követelménye olyan minőség, amelyet az eljárás egészének és körülményeinek figyelembevételével lehet megítélni. Az Alkotmánybíróság eljárásában azonban csupán a tisztességes eljárás megkövetelte általános ismérvek megállapítására van lehetőség. Az Alkotmánybíróság a határozatban utalt arra, hogy a tisztességes eljáráshoz való jog abszolút jog, amellyel szemben nem létezik mérlegelhető más alapvető jog vagy alkotmányos cél, mert már maga is mérlegelés eredménye. A tulajdonhoz való joggal kapcsolatban az Alkotmánybíróság elvi éllel mutatott rá arra, hogy az Alkotmány 13. § (1) bekezdése nemcsak tulajdonjog, hanem az azzal összefüggő minden vagyoni jog biztosítására vonatkozik. A tulajdonhoz való jog az Alkotmány 13. § (1) bekezdése értelmében alapvető jog. Ugyanakkor a tulajdonjog részjogosítványai nem azonosíthatók a tulajdonhoz való jog alkotmányi védelmet élvező lényeges tartalmával. Az Alkotmány a tulajdonjogot, mint az egyéni cselekvési autonómia hagyományos anyagi alapját részesíti alapjogi védelemben. Az alkotmányos védelemnek úgy kell követnie a tulajdon társadalmi szerepének változását, hogy közben ugyanezt a védelmi feladatot elláthassa.

Amikor tehát az egyéni autonómia védelméről van szó, az alapjogi tulajdonvédelem kiterjed a tulajdon egykori ilyen szerepét átvevő vagyoni jogokra, illetve közjogi alapú jogosítványokra is. A másik oldalról viszont, a tulajdon szociális kötöttségei a tulajdonosi autonómia messzemenő korlátozását alkotmányosan lehetővé teszik. Az alkotmányos védelem módját meghatározza a tulajdonnak az a más alapjogoknál fel nem lelhető sajátossága, hogy alkotmányosan védett szerepét tekintve általában helyettesíthető. Az alkotmányos védelem tárgya elsősorban a tulajdoni tárgy, azaz a tulajdon állaga. Maga az Alkotmány teszi azonban tehetővé közérdekből a kisajátítást, jelezve ezzel, hogy a tulajdon alkotmányos garanciájának határa a tulajdon értékének biztosítása.

Az ombudsmani vizsgálat - figyelemmel a megkeresésekre adott válaszokra, a korábbi panaszokból leszűrt következtetésekre, valamint a hatályos jogszabályi rendelkezésekre - három fő területen, az érintett hatóságok (PSZÁF, NFH) hatásköre és eljárása, a magánszemélyek csődvédelme, valamint a békéltető testületek pénzügyi szolgáltatásokkal kapcsolatos eljárása tekintetében tárt fel a rendszert érintő hiányosságokat.

A pénzügyi szolgáltatásokkal kapcsolatos fogyasztóvédelmi hatósági hatáskör, valamint a fogyasztóvédelmi eszközök alkalmazása tekintetében a megkeresett intézményektől kapott válaszok alapján egy meglehetősen furcsa jogértelmezési gyakorlat rajzolódott ki a biztos számára. A NFH álláspontja szerint a pénzügyi szolgáltatásokkal kapcsolatos ügyekben az NFH azért ne járhat el, mert a PSZÁF-törvény 4.§ c) pontja értelmében a Hpt. hatálya alá tartozó személyek, szervezetek felügyeletét a PSZÁF látja el. Az NFH főigazgatója e törvényi rendelkezést akként értelmezi, hogy a pénzügyi szolgáltatók és szolgáltatások tekintetében a PSZÁF nemcsak prudenciális, hanem a fogyasztóvédelmi felügyeletet is ellátja. Ezzel szemben a PSZÁF főigazgatója válaszában azon álláspontjáról tájékoztatott, miszerint a vonatkozó szabályozás a Nemzeti Fogyasztóvédelmi Hatóságot jelölte ki fogyasztóvédelmi hatóságként, így az Fgytv. rendelkezései betartásának ellenőrzésére az NFH, mint általános jogkörű fogyasztóvédelmi szerv rendelkezik hatáskörrel. A PSZÁF azért tartózkodik az Fgytv. rendelkezéseinek alkalmazásairól, mert arra nincsen hatásköre.

E jogértelmezés alapján bár a PSZÁF a fogyasztói panaszokat elintézi a rá vonatkozó törvényi szabályozás keretében, ennek az eljárásnak gyakorlatilag semmi köze nincsen a fogyasztóvédelmi törvény szerinti eljáráshoz. Az országgyűlési biztos jelentésében rámutatott e jogalkalmazási gyakorlat tarthatatlanságára, amit a következő példa is szemléltet. A PSZÁF honlapjának információi, az ott fellelhető jogértelmezési gyakorlat szerint, amelyet a biztos számára több korábbi ügyben tett megkeresésre adott válaszukban a Felügyelet vezetői is megerősítettek, a fogyasztói bejelentések vizsgálata során a "a Felügyelet a szerveződések megkötésével és teljesítésével kapcsolatos egyedi jogvitába nem avatkozhat be". A PSZÁF főigazgatója válaszában arról tájékoztatott, hogy a panaszügyekben felvetett problémákat a felügyelet ellenőrzései során vizsgálja, azonban többnyire nem külön vizsgálatok keretében, hanem az egyébként is folytatott vizsgálatokba beépítve. A fogyasztóvédelmi hiányosságok szankcionálására is a prudenciális vizsgálatokat lezáró határozatokban kerül sor. A biztos álláspontja szerint a jogállamiság elvéből fakadó követelményekkel nem egyeztethető össze, ha a Felügyelet az egyedi ügyekben nem jár el. Fontos azonban látni, hogy az egyedi ügyekben való eljárás követelménye nem jelenti azt, hogy a felügyeletnek át kellene, vagy szabadna vennie a felek közti jogviták eldöntésére vonatkozó bírósági hatáskört. Az egyedi ügyekben való eljárás az ügy érdemi kivizsgálását jelenti ombudsmani álláspont szerint, amely szükség szerint a fogyasztóvédelmi törvényben meghatározott jogkövetelmények követhetnek. A biztos vitatta azt az álláspontot, miszerint a PSZÁF nem alkalmazhatná a fogyasztóvédelmi törvény rendelkezéseit. E vita azonban valószínűleg meghaladottá válik a fogyasztókkal szembeni tisztességtelen kereskedelmi gyakorlat tilalmáról szóló 2008. évi XLVII. törvény hatályba lépésével.

A lakossági hitelcsődök megelőzése tekintetében az országgyűlési biztosnak nem sikerült túl sok előremutató lépést feltárnia vizsgálata során. A biztos támogatja mindazon erőfeszítéseket, amelyeket az érintett minisztériumok, illetve a PSZÁF tesznek az ügyfelek pénzügyi ismereteinek fejlesztése érdekében. Hasonlóképpen előremutatónak tartja a devizahitelekkel vagy az ingatlanra kötött vételi jog biztosítékként való kikötésével kapcsolatos kockázatfeltáró nyilatkozat alkalmazásának előírását.

Az ombudsmani álláspont szerint azonban a - mind a banki, mind az egyéb tartozásból keletkező - lakossági csődök megelőzése érdekében további lépéseket kellene tenni. Az egyik - biztos által szorgalmazott - lépés, hogy az ügyfelek ne csak aláírják a pénzügyi szolgáltatásokkal kapcsolatos szerződéseiket, hanem ahhoz tájékozott belegyezésüket adják. E tájékozott beleegyezés a szolgáltató részéről aktív kitanítási kötelezettséget kell, hogy jelentsen, másképpen fogalmazva: a pénzügyi szolgáltatók legyenek kötelesek - akár példaszámításokkal is alátámasztva - megmagyarázni a szerződési kikötések következményeit. (A befektetési szolgáltatások esetében egy hasonló rendszert a közösségi szabályozás már bevezetni rendelt a tagállamokban).

A másik fontos lépés a fizetésképtelenné vált ügyfelek szempontjából - különösen a biztosítékként lekötött lakóingatlan végrehajtásának (elvesztésének) veszélye miatt - a végrehajtás módjának és időzítésének meghatározása lenne. E téren különösen lényeges kérdés, hogy mennyi idő telhet el egy kölcsönszerződés felmondása és a pénzügyi intézmény követelésének érvényesítése között. Korábbi panaszokból leszűrhető tapasztalatok szerint előfordult olyan eset, hogy az ügyfél fizetési kérelmére hivatkozva a pénzügyi szolgáltató felmondta a kölcsönszerződést, ugyanakkor - mivel a kölcsönösszeget jelentősen meghaladó ingatlanfedezettel volt biztosítva - nem állt a bank érdekében követelése mielőbbi érvényesítése. E látszólag indokolatlan késlekedésnek pedig az az oka, hogy ha a hitelező követelését többszörösen túlbiztosítja, akkor az ügyleti kamatnál jóval magasabb késedelmi kamat későbbi végrehajtása számára az ügylet "normál" lefolyásával szemben - többletkockázat vállalása nélkül, jóval nagyobb megtérülést, jövedelmet eredményezhet. Bár a jelentés nem tért ki rá, hasonló problémákat vethet fel az is, ha a hitelező a felmondás után túl gyorsan akarja érvényesíteni követelését, és nem hagy időt adósának ingatlana saját hatáskörben való értékesítésére.

A végrehajtással függ össze a harmadik feltárt problémakör is, amely az ingatlanvégrehajtás során figyelembe vehető legalacsonyabb becsértéket érinti. A bírósági végrehajtásról szóló törvény (Vht.) lehetővé teszi, hogy két sikertelen árverést követően tartott újabb árveréseken a lakóingatlan kikiáltási árát a becsérték feléig szállítsák le, sikertelen árverés esetén pedig a becsérték felének megfelelő összeg fejében vehető át az ingatlan. E szabály az ombudsmani álláspont szerint sem a hitelező, sem az adós érdekeit nem szolgálja teljes mértékben. A hitelező ugyanis követelésének csak egy részéhez jut hozzá, az adós pedig amellett, hogy adott esetben elveszíti lakását, nem szabadul kötelezettségeinek jelentős részétől sem, amely által teljesen kilátástalan helyzetbe kerülhet.

Az országgyűlési biztos jelentésében rámutatott: a jogbiztonság érvényesülése szempontjából visszás, hogy az állam (a szabályozás) az információs erőfölényben lévő pénzügyi szolgáltatók tevékenységét fogyasztóvédelmi szempontból jelenleg alig korlátozza, a velük szemben jóval gyengébb pozícióban lévő ügyfelek számára ugyanakkor fogyasztóvédelmi eszközöket csak korlátozottan biztosít. Mindez alkalmas arra, hogy a jogbiztonság elve, a tisztességes eljárás követelménye, valamint a tulajdonhoz való jog sérelmét okozza. Meggyőződése ezért, hogy a pénzügyi szolgáltatók ügyfeleinek is szükségük van legalább akkora védelemre, mint amekkora védelemben az Fgytv. értelmében a nem biztonságos termékeket forgalmazó gazdálkodó szervezetek ügyfelei részesülnek. E védelmet egyrészt azzal látja garantálhatónak, ha a pénzügyi intézmények ügyfelei kellő ismerettel rendelkeznek az általuk igénybe venni szándékozott szolgáltatások jellemzőiről, pénzügyi követelményeiről, és az igénybevétel a tájékozott beleegyezés alapján történik. Emellett elengedhetetlennek tartja, hogy a lakóingatlanuk végrehajtás alá kerülése esetén se érhessen senkit a szerződéses kötelezettsége nem teljesítéséből fakadó következményeknél nagyobb hátrány.

A harmadik területen - békéltető testületek működése tekintetében - a vizsgálat során egyértelműen az rajzolódott ki, hogy a békéltető testületek eljárása a pénzügyi szolgáltatásokat érintő jogvitákban nem elég hatékony. Az esetek jelentős részében a szolgáltatók nem vetik alá magukat a döntésnek, sok esetben tudomást sem kívánnak venni az eljárás megindításáról, mivel nem tekintik olyan intézményeknek, amelyek megfelelő pénzügyi szakmai felkészültséggel rendelkeznének a pénzügyi panaszok elbírálásában.

A jelentés szerint mind a szolgáltatók, mind az ügyfelek érdeke, hogy a keletkezett jogvitákat mielőbb véglegesen el tudják dönteni, és az ilyen jellegű jogi problémákat véglegesen le tudják zárni. Ennek elvileg megfelelő fórumai lehetnének a békéltető testületek.

Abban az esetben azonban, ha e testületeket a pénzügyi intézmények nem tartják szakmailag megfelelően felkészültnek az eléjük került jogviták megnyugtató elbírálására, akkor arra nem lehet az a válasz, hogy a békéltető testületek tevékenységét ignorálják, mert ezzel egy kifejezetten az egyszerűbb vitarendezés céljára létrehozott intézményrendszer célját és létét vitatják, amely a jogállamiság elve sérelmének közvetlen veszélyét hordozza magában.

A feltárt alkotmányos joggal összefüggő visszásságok orvoslása érdekében az országgyűlési biztos javasolta a miniszterelnöknek, hogy a kormány

ˇ  dolgozza ki a fogyasztóvédelemre és a Pénzügyi Szervezetek Állami Felügyeletére vonatkozó törvényi szabályozás módosítását, amely tisztázza a Pénzügyi Szervezetek Állami Felügyelete és a Nemzeti Fogyasztóvédelmi Hatóság hatáskörét és az általuk alkalmazható intézkedések körét, valamint egyértelművé teszi az egyedi eljárási kötelezettséget minden fogyasztói panaszügyben.

ˇ egészítse ki a Hpt. rendelkezéseit a pénzügyi szolgáltatók aktív kitanítási kötelezettségével, a felmondás utáni igényérvényesítés határidejének meghatározásával, valamint azzal, hogy minden pénzügyi szolgáltató legyen köteles a szerződés megkötésekor átadni ügyfelének a fogyasztóvédelmi szervek elérhetőségét tartalmazó tájékoztatót.

ˇ módosítsa a bírósági végrehajtásról szóló törvényt, hogy ne legyen lehetőség lakóingatlan esetében az ingatlan a becsérték felének megfelelő értéken történő megszerzésére.

A biztos mindemellett kezdeményezte

ˇ a Pénzügyi Szervezetek Állami Felügyeleténél, illetve a Nemzeti Fogyasztóvédelmi Hatóságnál, hogy hozzák rendszeresen - negyedévente - nyilvánosságra, milyen ügyekben jártak el, mely szolgáltatókkal szemben kellett intézkedést alkalmazniuk.

ˇ a Bankszövetségnél és tagintézményeinél az ügyfelek megfelelő tájékoztatására vonatkozó magatartási kódex megalkotását és alkalmazását, valamint, hogy vegyen részt a békéltető testületek tagjainak képzésében.

ˇ a pénzügyminiszternél, a gazdasági és közlekedési miniszternél, a szociális és munkaügyi miniszternél, és az "Új rend és szabadság" program végrehajtásáért felelős kormánybiztosnál, hogy dolgozzanak ki megfelelő stratégiát a lakossági csődök megelőzésére és a magánszemély csődjére vonatkozó eljárás bevezetésére.

 

/Megjelent a Kapocs című folyóirat 2008. augusztusi számában (VII. évfolyam 4. szám). A cikket a szerző szíves hozzájárulásával közöljük./

 

 




Vissza az előző oldalra >